LA GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE IN ITALIA

IL MODELLO ITALIANO
In Italia la gestione del servizio idrico integrato è affidata agli ATO (Ambiti
Territoriali Ottimali). Il servizio idrico integrato ha la funzione di realizzare il ciclo
integrato delle acque: dalla fonte l’acqua deve essere portata ai destinatari mediante
una rete di adduzione, i reflui che residuano devono passare in fognatura e attraverso
la depurazione essere destinati al mare o al riuso. In sintesi questo è il processo, che è necessario organizzare.
GLI A.T.O.
Gli A.T.O. sono partecipazioni obbligatorie tra Comuni: gli Enti Locali di un
territorio circoscritto e definito con norma regionale, si legano per formare un nuovo
Ente, che ha una propria autonomia di gestione, personalità giuridica e che ha assunto
per legge le funzioni, che in precedenza erano dei Comuni.In realtà questa norma è
largamente disapplicata e i Comuni, in buona parte del territorio nazionale, continuano
a esercitare le funzioni originarie.
LE DIMENSIONI
Il perimetro degli Ato è definito con legge regionale. La Regione, nel frazionare il
territorio di propria competenza e definire le aree, al fine di stabilire in quale Ato
ricade ogni singolo Comune, in origine, aveva l’obbligo di riferirsi al cd. bacino
idrografico. Il bacino idrografico è l’area nella quale è strutturalmente possibile e
tecnicamente conveniente organizzare il ciclo integrato delle acque. In seguito
l’obbligo di attenersi al bacino è caduto in favore dell’asserita necessità di favorire la
provincializzazione degli Ato. Si tende a consentire cioè la coincidenza dell’Ato col
perimetro amministrativo di una singola provincia, piuttosto che col bacino
idrografico. In tal modo alcuni ritengono vi siano più possibilità di attuare la gestione
dell’Ato; chiaramente, i teorici, che sostengono quest’orientamento, danno maggiore
importanza al modello di organizzazione, sulla base del quale fare funzionare gli Ato,
rispetto all’obiettivo sostanziale, che attraverso gli Ambiti si deve perseguire, in
quanto motivo proprio della loro esistenza.
I COMPITI
Tra i compiti principali degli Ato v’è l’affidamento del servizio idrico integrato a un
soggetto, che ne dia attuazione. L’Ambito Territoriale Ottimale può decidere a chi
affidare il servizio seguendo le regole fissate nelle leggi di riferimento.
LE DECISONI
Preliminarmente è necessario, che l’Ato e i Comuni ad esso appartenenti adottino
alcune scelte. In primis, bisogna decidere se la gestione del servizio deve essere
economica o meno. In altre parole è necessario stabilire se l’attività da svolgere debba
avere finalità di lucro o no. La diversa soluzione adottata incide sulla disponibilità
delle opzioni tra le quali scegliere per l’affidamento del servizio.
E’ bene precisare che la decisione di gestire il servizio idrico integrato secondo le
regole del mercato (con scopo di lucro) o fuori dalle regole di mercato (senza scopo di
lucro) spetta esclusivamente agli Enti Locali.
In secundis, è possibile sceglie se affidare il servizio a un unico soggetto o a una
pluralità di soggetti, purché la gestione sia unitaria. Gestione unitaria è cosa diversa
dalla gestione unica, come veniva chiesta nelle previsioni originarie. Gli Ato, in
seguito alle modifiche normative, possono affidare la gestione del servizio idrico
integrato anche ad una pluralità di soggetti purché le attività degli stessi si integrino in maniera organica e la scelta non vada a detrimento del ciclo integrato delle acque.
LE SCELTE FONDAMENTALI
Di grande importanza è senza dubbio la prima delle due scelte: bisogna decidere per la
gestione economica o meno del servizio. Qui rileva oltremodo l’approccio con quale
s’intende risolvere la necessità umana di disporre d’acqua. Parte ritiene, che il diritto
all’acqua debba essere considerato un diritto naturale, quindi un diritto
indissolubilmente legato all’uomo, se pur non codificato da un legislatore, e, pertanto,
che debba essere sottratto a ogni forma di speculazione economica. (in tal senso è
orientato il Comitato Internazionale per il Contratto Mondiale dell’Acqua).
Altra parte ritiene, che l’acqua debba essere considerata una merce, alla stregua di ogni altro bene, da acquistare per il soddisfacimento dei bisogni. (in tal senso orientata l’Organizzazione Mondiale del Commercio – W.T.O.) Chi propende per la prima tesi vuole che la gestione dell’acqua sia svolta senza scopo di lucro; chi propende per la seconda, vuole che l’acqua abbia una gestione economica.
La scelta in Italia è di competenza degli Enti Locali e da questa dipende poi la
possibilità di decidere tra i diversi modelli organizzativi di gestione.
LA GESTIONE CON SCOPO DI LUCRO
La gestione economica, quindi con scopo di lucro, impone, che il soggetto al quale
deve essere affidata la gestione del servizio idrico, sia scelto mediante gara d’appalto, nel rispetto delle regole della concorrenza.
LE REGOLE
Una gara alla quale può partecipare ogni impresa, che ne abbia i requisiti.
L’affidamento può avvenire in favore o di imprenditori o società in qualsiasi forma
costituite che siano individuate a mezzo procedure ad evidenza pubblica o di in
favore di società a partecipazione mista pubblica e privata purché il socio privato,
individuato a mezzo procedura di evidenza pubblica e con l’attribuzione di specifici
compiti operativi, sia titolare di una quota di partecipazione societaria non inferiore al
40% del capitale sociale.
L’ECCEZIONE: L’IN HOUSE PROVIDING
A questa regola fa eccezione il caso in cui comprovate necessità economiche, socioambientali, geomorfologiche e di mercato rendano necessario fare ricorso a un
affidamento diretto, cd. in house providing, in favore di società a capitale
completamente pubblico a condizione che risulti la prevalenza dell’attività esercitata
dalla società con l’Ente e gli Enti pubblici che la controllano. In tal caso alla scelta
deve essere data adeguata pubblicità, previa idonea ricerca di mercato, e va trasmessa a cura dell’Ente affidante, apposita relazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato per l’espressione di parere preventivo che va reso entro 60 giorni dalla ricezione della relazione.
In questa ipotesi straordinaria, dunque, l’incarico di gestire il servizio idrico integrato
viene affidato ad un soggetto completamente controllato e alle dipendenze dell’Ato,
che conserva le proprie funzioni di lucro, pur essendo sottratto alle regole definite per il conferimento della gestione in via ordinaria. In questo caso il rapporto stretto tra l’Ente pubblico e l’affidatario del servizio si definisce di controllo analogo, che il
primo esercita sul secondo.
L’IN HUOSE E CESSAZIONI DEGLI AFFIDAMENTI
L’ipotesi di affidamento della gestione del servizio pubblico di rilevanza economica
fuori dalle regole di mercato è eccezionale. In assenza, infatti, dei presupposti sociali,
economici, ambientali e di mercato, che giustifichino la deroga, gli affidamenti diretti
in corso, cd. in house, cessano nei termini indicati dalla norma secondo un’articolata
casistica. Le gestioni in house in essere alla data del 22 agosto 2008 cessano
improrogabilmente alla data del 31 dicembre 2011 senza che vi sia necessità di
apposita deliberazione in tal senso da arte dell’Ente affidante. Se la scadenza del
contratto di servizio è pattuita successivamente al 31 dicembre 2011, cessano alla
scadenza pattuita a condizione che, entro il 31 dicembre 2011, il 40% del capitale
sociale sia ceduto ad un privato individuato a mezzo di procedure ad evidenza
pubblica e con l’attribuzione di specifici compiti operativi; quindi, in sostanza a
condizione che esse rinuncino alla forma in house trasformandosi in società a
partecipazione mista pubblica/privata. Le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica/privata, a condizione che l’individuazione del socio
privato sia avvenuta a mezzo di procedure ad evidenza pubblica, le quali abbiano
avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualita’ di socio e l’attribuzione dei compiti
operativi connessi alla gestione del servizio, cessano alla scadenza prevista nel
contratto di servizio. Le gestioni affidate direttamente entro il 1° ottobre 2003 a
società a partecipazione pubblica entro la stessa data già quotate in borsa scadono alla data del contratto a condizione che entro il 2013 la partecipazione pubblica si riduca a non più del 40% e entro il 2015 non oltre il 30%. In caso contrario l’incarico cessa entro le stesse date senza che sia necessario che l’Ente che dato l’affidamento deliberi.
Tutti gli altri affidamenti che non rientrano nella casistica descritta cassano entro il
31/12/2010.
LIMITI ALL’AFFIDAMENTO DELLA GESTIONE
Alcuni limiti sono posti all’affidamento della gestione del servizio idrico integrato. Le
società, infatti, che svolgano già altrove il servizio in virtù di un affidamento diretto,
non possono partecipare alla gara indetta per l’affidamento. Il limite è valido anche per l’ipotesi che la società che intenda partecipare abbia già un affidamento cd. in house in paese dell’Unione europea o extraeuropei. Se la disciplina dell’art.15 si giustifica in gran parte come frutto della necessità di fissare regole compatibili con gli imput Comunitari, per l’ipotesi che si decida di porre il servizio sul mercato (con scopo di lucro), non è chiaro il motivo per il quale siano posti limiti così restrittivi alle società che abbiano già affidamenti diretti, che per partecipare al bando devono attendere la scadenza dei contratti in corso. Tale esclusione non trova applicazione se si tratta di società quotate in mercati regolamentati.
IL FAVOR PRIVATIZZAZIONE
Il ricorso alle privatizzazioni è favorito dalle norme. O meglio. Le norme che fissano
le regole di mercato stabiliscono alcune regole utili a rendere le gestioni appetibili ai
privati. Gli Enti nel definire i “bacini di gara” dovranno tenere in dovuta
considerazione la necessità di redditività economica degli stessi.
IL MERCATO E LA UE
Le regole dettate in ambito nazionale per l’erogazione dei servizi di rilevanza
economica, si spiegano anche alla luce della lettera del Trattato Istitutivo della
Comunità Europea. Il Trattato contiene norme a tutela della libera concorrenza,
riservate ai soggetti che svolgono attività con scopo di lucro. Il legislatore nazionale è
tenuto a rimuovere ogni ostacolo alla concorrenza.
LA GESTIONE SENZA SCOPO DI LUCRO
Diverso è il caso in cui gli enti locali scelgano per una gestione senza scopo di lucro;
in tale ipotesi si deve procedere ad assegnare la gestione dei servizi pubblici locali
privi di rilevanza economica. In questo caso, nella valutazione della forma di gestione
da adottare, l’ente locale ha grande discrezionalità. La Corte Costituzionale ha ribadito che non sono legittime le limitazioni che il Parlamento ponga alle scelte degli Enti Locali in tema di servizi non aventi rilevanza economica, per i quali non sussistono
esigenze di tutela della libertà di concorrenza.
LA GESTIONE PUBBLICA
Gli Enti Locali possono affidare la gestione del servizio idrico ad un’azienda speciale,
ad un Corsorzio di Comuni, ma possono anche gestire direttamente. Le Aziende
Speciali sono gestite sulla base delle regole per esse dettate nel testo unico degli enti
locali. L’Ato può affidare a una o più di esse la gestione del servizio pubblico
essenziale per il quale vengono costituite. La loro gestione aderisce perfettamente alle decisioni dell’Ente dal quale dipendono. L’assenza di scopo di lucro evita la
competizione, che esiste chiaramente nelle gestioni economiche, tra l’obiettivo di
garantire l’acqua agli individui, che resta unico, e le finalità economiche. Il ridotto
margine di ricavo al quale s’intenda puntare dovrà essere reinvestito nel sostegno
sociale dei soggetti svantaggiati, ai quale deve essere garantita la disponibilità di acqua pur non potendone sostenere gli oneri economici, e nella manutenzione delle
infrastrutture, oltre che nella creazione di quelle utili alla riduzione degli sprechi.
Analogamente può dirsi dei Consorzi tra i Comuni o degli altri soggetti ai quali si
voglia affidare la gestione del servizio senza scopo di lucro. Per il funzionamento dei
Consorzi si applicano le stesse norme che regolano le Aziende Speciali.
CONFRONTO TRA I DUE MODELLI
L’ APPROCCIO DEL LEGISLATORE
Le norme per la gestione con scopo di lucro contengono regole per rendere
l’affidamento ai privati più appetibile economicamente; le norme per la gestione priva
di scopo di lucro non contengono regole per rendere la gestione pubblica più
efficiente.
GLI SCOPI
Il privato persegue al meglio il proprio scopo di lucro con l’affidamento di gestioni
tarate per legge sulle necessità di redditività ed efficienza; il pubblico svolge il
compito di fornire il servizio senza scopo di lucro in assenza di norme che ne
favoriscano il funzionamento.
LE DIMENSIONI
La gestione territoriali grandi sono spesso utili a garantire la maggiore redditività
economica, tipica dei grandi impianti. Le grandi dimensioni storicamente non sono
state garanzia di efficienza, ma certamente di redditività; sono la scelta alla quale
tendono i privati. La gestione pubblica, priva di scopo di lucro, è maggiormente
possibile, invece, nell’ipotesi si vada in una direzione diversa. In primis la dimensione
delle gestioni non deve essere predefinita, ma tarata sui bisogni del territorio tenendo in dovuta considerazione la necessità d’efficienza del servizio e le necessità tecniche degli Enti.
L’ADEGUATEZZA DEI MODELLI
I grandi impianti, che nascono misurati sulle preferenze dei privati, possono essere
gestiti con difficoltà dagli Enti Pubblici dei quali spesso non si tiene conto in fase di
progettazione e realizzazione. La gestione pubblica ha misure diverse, da quantificare
di volta in volta, da modellare sul territorio in aderenza ai bisogni e con metodo non
invasivo e impositivo. Talvolta il pubblico è nell’impossibilità di gestire; questa
condizione non va imputata necessariamente, ad inefficienza, ma ad una situazione
determinata ab origine: gli impianti e la pianificazione sono inadeguati. Diverso
sarebbe, infatti, se si progettasse e programmasse direttamente per la gestione
pubblica. In questo caso, viceversa, il modello adottato sarebbe facilmente
incompatibile con le necessità dei privati.
DEMOCRAZIA
L’Ente Pubblico Locale, a differenza ad esempio della multinazionale estera, ha per
sua natura un rapporto di contiguità con la popolazione e di conoscenza profonda del
territorio, proprio in quanto espressione del luogo.
La partecipazione dei cittadini alle scelte, assente nella gestione privata, può
certamente favorire i processi patologici tipici delle gestioni politiche; patologia alla
quale d’altro canto non sono immuni i privati.
I COSTI E GLI INVESTIMENTI
L’Ente Pubblico può favorire la riduzione dei costi, poiché non ha scopo di lucro,
reinveste utilizzando sul territorio le risorse dello stesso territorio, può compiere sforzi in termini occupazionali a garanzia della bontà dell’acqua e in favore della qualità della vita in generale.
LA TUTELA DELLA RISORSA E GLI INVESTIMENTI
I privati tendono naturalmente a favorire la maggiore captazione e adduzione:
maggiore è il consumo, maggiore è il lucro. Diverso è l’obiettivo del pubblico, che
deve preoccuparsi di preservare le risorse per il futuro, di ridurre gli sprechi, le perdite e di razionalizzare i consumi, oltre che di garantire il servizio a tutti, anche a chi non può sostenerne i costi.
Le fognature, la depurazione e il riciclo comportano spese da governare con riguardo
senza la distrazione dell’ottimizzazione aziendale dei costi, ma con grande attenzione
e riguardo per gli equilibri ecologici da preservare.
Il margine di profitto che nella gestione dei privati è assorbito dalla società affidataria del servizio, nel sistema di gestione pubblica può essere reinvestito a totale beneficio del territorio.
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