Esemplare sentenza del TAR UMBRIA – Il rischio di compromettere le riserve di acqua potabile giustifica la non autorizzazione della cava di basalto di Benano.

La società In.Ca. Ba.Se. ha presentato un ricorso contro il comune di Orvieto perchè quest’ultimo aveva cancellato dal Piano Regolatore Generale un’area dell’altopiano dell’Alfina, nei pressi di Benano, dove era prevista l’attività estrattiva.

TAR UMBRIA, Sez. I – 29 dicembre 2009, n. 827

CAVE E MINIERE – Sfruttamento di un giacimento minerario – Proprietario del suolo – Diritto soggettivo – Esclusione – Rapporto con lo sfruttamento agricolo – Differenze – Effetti pregiudizievoli per l’ambiente. Lo sfruttamento di un giacimento minerario o di una cava non è oggetto di un diritto soggettivo del proprietario del suolo e non è accostabile, da questo punto di vista, allo sfruttamento agricolo del terreno. A differenza del secondo, infatti, l’attività estrattiva produce trasformazioni rilevanti ed irreversibili, con effetti pregiudizievoli per l’ambiente non interamente stimabili in precedenza. Attribuire ad una determinata area la qualificazione estrattiva è frutto dunque di valutazioni ampiamente discrezionali e l’autorità competente può negare legittimamente tale qualificazione quand’anche sia dimostrato in modo inoppugnabile che sia esclusa ogni prospettiva di rischio ambientale. In altre parole, l’escavabilità non è la regola e il suo diniego non è l’eccezione che sia giustificata solo in quanto siano positivamente dimostrati rilevanti effetti pregiudizievoli per l’ambiente. Pres. ed Est. Lignani – I. s.r.l. (avv.ti Cancrini e Mariani Marini) c. Comune di Orvieto (avv. Figorilli) – TAR UMBRIA, Sez. I – 29 dicembre 2009, n. 827

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00827/2009 REG.SEN.
N. 00245/2008 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 245 del 2008, proposto da:
Societa’ In.Ca.Ba.Se. S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. Arturo Cancrini, Alrico Mariani Marini, con domicilio eletto presso l’avv. Alarico Mariani Marini in Perugia, via Mario Angeloni, 80/B;
contro
Comune di Orvieto, rappresentato e difeso dall’avv. Fabrizio Figorilli, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Bontempi N. 1;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
– della delibera del Consiglio Comunale di Orvieto n. 16 del 27.02.2008, avente ad oggetto: “PRG. S (Piano Regolatore Generale-parte strutturale approvato con delibera di CC. n. 136 del 17.32.2004 — Variante ai sensi dell’art. 18 L.R. n. 11/2005, adottata con delibera di C.C. n. 95 del 4.07.2007 — Controdeduzioni alle osservazioni — Approvazione”, affissa all’Albo Pretorio del Comune di Orvieto a far data dal 3.03.2008;
– dell’art. 27 delle Norme Tecniche di Attuazione, rubricato “Attività Estrattiva”, cosi come modificato a seguito dell’approvazione della variante con delibera del C..C. di Orvieto n. 16 del 27.02.2008, nonché di tutte le disposizioni ad esso connesse, correlate e conseguenti;
– della Tav. 22/4 – Vulnerabilità Geomineraria, costituente parte integrante al PRG-S, così come modificata a seguito dell’approvazione della variante con delibera del C.C. di Orvieto n. 16 del 27.02.2008;
– per quanto di ragione, di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente, presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli impugnati.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Orvieto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 03/12/2008 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La società ricorrente è interessata ad un progetto di cava riguardante un terreno in località Benano del Comune di Orvieto.
Secondo il piano regolatore generale-strutturale (p.r.g.-s.) approvato con delibera n. 136 del 17 dicembre 2004 nell’area in questione risultava prevista l’attività estrattiva.
Nel corso della successiva formazione del piano regolatore generale-operativo (p.r.g.-o.) un comitato di cittadini della località Benano ha presentato osservazioni in senso contrario all’apertura della cava, con generiche motivazioni di carattere ambientale.
Ciò ha indotto l’amministrazione comunale a riconsiderare “in parte qua” la previsione del p.r.g.-s.; ed è stato avviato un procedimento di variante che si è concluso con la delibera consiliare n. 16 del 27 febbraio 2008. Per effetto della variante nell’area in questione non è più consentita l’attività estrattiva.
2. La società interessata – che nell’iter di formazione della variante aveva presentato le sue osservazioni e le aveva viste respingere – impugna la variante stessa e gli atti connessi, deducendo vari motivi di legittimità.
Resiste il Comune di Orvieto.
3. Conviene premettere che, benché si discuta di una previsione dello strumento urbanistico primario (piano regolatore generale strutturale), ai fini dell’onere di motivazione – e del sindacato sulla medesima – il provvedimento impugnato va considerato un provvedimento individuale.
Si tratta infatti di una variante di contenuto specifico (rilevante mutamento di destinazione di una singola area) avente effetti diretti sugli interessi di un soggetto ben determinato. Su questo punto la giurisprudenza è consolidata.
4. Nel merito, la variante impugnata è motivata con riferimento al rischio di infiltrazioni inquinanti a danno delle sorgenti di Sugano. Tale rischio è stato desunto dalle conclusioni di un’apposita indagine idrogeologica (professori Capelli e Mazza) acquisita dal Comune.
La parte ricorrente contesta dette conclusioni, presentando a sua volta una consulenza tecnica di parte (prof. Pelizza) nella quale si sostiene, al contrario, l’irrilevanza della coltivazione della cava ai fini di cui si discute.
5. In buona sostanza, l’intera controversia si basa sul contrasto (almeno apparente) fra le due relazioni tecniche che pertanto vanno messe a confronto nell’ambito del presente giudizio, che è e rimane un giudizio di legittimità.
Conviene individuare, innanzi tutto, i punti sui quali fra le due relazioni vi è accordo, vuoi esplicito vuoi tacito (intendendosi per accordo tacito la situazione nella quale un’affermazione esplicita di una delle due parti non viene altrettanto esplicitamente smentita dalla controparte e anzi appare tacitamente condivisa, considerato il contesto).
Il primo punto che appare sostanzialmente incontroverso è l’importanza «strategica» delle falde acquifere dell’altopiano dell’Alfina e delle sorgenti di Sugano, donde la necessità di conservarle integre e di preservarle da ogni rischio di inquinamento.
Il secondo punto condiviso è che l’escavazione prevista dai progetti della società ricorrente non interferirà direttamente nel sistema acquifero, sicché l’andamento e la portata delle falde non ne risentiranno in alcun modo. Ed invero, la relazione Capelli-Mazza si concentra su un rischio diverso, che è quello dell’infiltrazione, attraverso gli strati geologici, di eventuali sostanze inquinanti.
Il terzo punto che si può ritenere condiviso (o comunque non positivamente smentito dalla parte ricorrente) è che l’andamento sotterraneo delle falde acquifere è tale che, supposta l’infiltrazione di elementi inquinanti nell’area interessata dalle future cave (Benano) ne risulteranno inquinate, dopo un tempo più o meno lungo, anche le sorgenti di Sugano.
La ricorrente, semmai, sostiene che il tempo stimabile di flusso è presumibilmente superiore ad un anno (365 giorni) e che pertanto di tale rischio non di dovrebbe tenere conto, perché secondo le direttive regionali (delibera di G.R. n. 1968/2003) in materia di protezione delle sorgenti il perimetro massimo delle zone di rispetto corrisponde alla linea isocrona dei 365 gg..
6. Il Collegio osserva che quest’ultima tesi della ricorrente non può essere accettata, in punto di diritto.
La direttiva regionale è vincolante nel senso che, una volta definita la linea isocrona dei 365 gg., le autorità competenti sono tenute a considerare zona di rispetto tutta l’area in essa contenuta; ma ciò non esclude che le stesse autorità possano adottare misure di protezione (nel caso: escludere attività estrattive) anche al di fuori della zona di rispetto strettamente intesa, qualora ve ne siano fondate ragioni.
Ed invero, pare ovvio che il criterio delle linee isocrone sia puramente convenzionale, in quanto un fattore inquinante può risultare nocivo anche se il tempo di afflusso sia superiore a quello convenzionalmente assunto ai fini della definizione della zona di rispetto propriamente detta.
Si può dare per notorio che molte sostanze inquinanti non diminuiscano significativamente la loro nocività, in relazione al tempo trascorso dalla loro immissione nella falda acquifera, ovvero in relazione alla distanza percorsa. Il tempo e la distanza possono entrare in gioco in quanto con il loro crescere aumenta anche la difficoltà di stabilire un preciso nesso causale fra l’immissione di un fattore inquinante in un determinato punto geografico e l’inquinamento di una sorgente in un altro punto geografico. Ma nel caso in esame la relazione Capelli-Mazza ricostruisce minuziosamente i percorsi delle acque sotterranee (cfr. in particolare le figure 23 e 24) sicché la correlazione fra l’area estrattiva e le sorgenti di Sugano appare dimostrata.
7. Un altro punto che si può ritenere condiviso da entrambe le relazioni (in quanto affermato esplicitamente dalla relazione Pelizza, e non contraddetto da quella Capelli-Mazza) è che l’attività estrattiva non è “di per sé” un fattore significativamente inquinante.
Su ciò insiste specialmente la parte ricorrente, la quale imputa al Comune (o per esso ai suoi consulenti) di basarsi proprio sul presupposto (erroneo) che la coltivazione delle cave produca inquinamento.
Ma in realtà, come si è già detto, la relazione Capelli-Mazza non si basa su tale supposto errore. Essa non si riferisce all’inquinamento prodotto dall’attività di cava. Si riferisce, invece, alla modificazione permanente dello stato dei luoghi, consistente nella eliminazione di alcuni strati geologici – in particolare, quello di basalto, dello spessore di 40 m, oggetto dell’escavazione – e la maggiore permeabilità di quelli sottostanti, che aumenterà significativamente la «vulnerabilità» delle falde. In particolare, mentre allo stato attuale la vulnerabilità di quei corpi idrici è stimata come “media” (cfr. il P.U.T. regionale e il P.T.C.P. della Provincia di Terni), a programma estrattivo completato essa risulterà “alta ed elevata” (relazione Capelli-Mazza, pag. 45). Ed è intuitivo che un simile aggravamento di vulnerabilità è un effetto permanente ed irreversibile dell’attività estrattiva, ancorché quest’ultima si esaurisca nell’arco di pochi anni.
In altre parole, quello evidenziato dalla relazione Capelli-Mazza non è il rischio d’inquinamento “durante” , ma quello “dopo” la coltivazione della cava. E da questo punto di vista, è irrilevante il fatto che l’attività estrattiva sia di per sé poco o nulla inquinante.
8. La relazione Pelizza tende a minimizzare il rischio futuro d’inquinamento, affermando che anche dopo la rimozione dello strato di basalto di 40 m di profondità le falde acquifere rimarranno protette da strati geologici sufficienti per spessore e impermeabilità.
Si porrebbe dunque il problema, essenzialmente tecnico-scientifico, di stabilire se siano tecnicamente più fondate le prospettazioni della relazione Capelli-Mazza o quelle della relazione Pelizza.
Tuttavia, risolvere tale problema non è compito di questo Collegio, come giudice di legittimità.
Ai fini del giudizio di legittimità, ci si deve invece chiedere se il Comune abbia agito legittimamente o meno nel momento in cui, basandosi sulle informazioni di cui disponeva, ha ritenuto preferibile eliminare la previsione della cava nel sito in questione. E per rispondere a questa domanda è sufficiente osservare che nel dubbio (dato e non concesso che di dubbio si tratti, e non di certezza in ordine alle prospettive di rischio evidenziate dai consulenti del Comune) la scelta di una linea prudenziale è sicuramente legittima.
Al riguardo, va ricordato che lo sfruttamento di un giacimento minerario o di una cava non è oggetto di un diritto soggettivo del proprietario del suolo e non è accostabile, da questo punto di vista, allo sfruttamento agricolo del terreno. A differenza del secondo, infatti, l’attività estrattiva produce trasformazioni rilevanti ed irreversibili, con effetti pregiudizievoli per l’ambiente non interamente stimabili in precedenza. Attribuire ad una determinata area la qualificazione estrattiva è frutto dunque di valutazioni ampiamente discrezionali e l’autorità competente può negare legittimamente tale qualificazione quand’anche sia dimostrato in modo inoppugnabile – e non è questo il caso – che sia esclusa ogni prospettiva di rischio ambientale. In altre parole, l’escavabilità non è la regola e il suo diniego non è l’eccezione che sia giustificata solo in quanto siano positivamente dimostrati rilevanti effetti pregiudizievoli per l’ambiente.
Nel caso in esame, pur se non si voglia negare a priori credibilità a quanto sostenuto dal consulente della parte privata, resta il fatto che non appare “ictu oculi” infondata la tesi che la rimozione dello strato di basalto profondo 40 metri modificherà significativamente la protezione delle falde acquifere sottostanti. In questa situazione, come già detto, la scelta di una linea prudenziale appare legittima. Il che non esclude che in futuro la disponibilità di studi più approfonditi e pienamente tranquillizzanti possa indurre l’amministrazione ad accettare una soluzione diversa.
9. In conclusione, il ricorso va respinto; ma le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale rigetta il ricorso. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 03/12/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente, Estensore
Annibale Ferrari, Consigliere
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
IL PRESIDENTE,  ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/12/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

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